清末北京巡警衙门连卫生防疫也管 当年“京官”为何管不了京城?

2019-03-14 19:18:42  北京日报  

“凸”字形的京师,分为内城和外城,满汉分城而居,分城而治。“旗人”均住在内城和西郊三大营,“民人”也就是老百姓,居住在外城。

当时的京畿地区,存在三个管理圈层。其中皇城主要属于京师禁卫军系统,由皇帝掌控;内城、外城以及近郊,由步军统领和五城察院、兵马司管理;再外围的区域则由顺天府下辖的大兴、宛平二县负责。

如果穿越到大清的京城,有事找衙门,应该往哪儿走?

清末北京巡警衙门连卫生防疫也管 当年“京官”为何管不了京城?

清末北京巡警衙门连卫生防疫也管 当年“京官”为何管不了京城?

“老北京”可能会告诉你,明、清两代,北京的地方政府是“一府两县”,这“一府”指的就是顺天府,“两县”则是以中轴路划分的宛平县和大兴县(不是现在的大兴区,名字虽然沿袭,但是辖区不同)。

这里说的顺天府可不是连锁超市,作为行政单位,府比省低一级,比县高一级,大约相当于现在的市。

有段相声叫《夸住宅》,其中甲问乙是哪里人,乙说:我是顺天府。甲说:顺天府是四路飞虎厅,代管二十四州县,通、三、武、宝、蓟、香、宁、霸、保、文、大、固、永、东、大、宛、涿、良、房、昌、顺、密、怀、平,不知道您是哪一县呢?

当年的顺天府,比如今的北京市管辖范围更大,可以说是囊括了京津冀。

朝廷希望京畿能成为“首善之地”,但这里上有皇族旗人,下有平民百姓,再加上各路官员,想要管好可不容易。清朝刻意抬高了顺天府尹的地位,一般知府为从四品官阶,而顺天府尹却是正三品官,还拥有直接见圣的特权。老话儿说的“京官儿大三级”就有这层意思。

顺天府的办公地点在皇城东北角,今天的交道口东公街45号。如今,顺天府府衙只剩下大堂,据说当年堂上还挂着雍正皇帝亲笔题字:“畿甸首善之区,必政肃风清,乃可使四方观化,非刚正廉明者,曷克胜任。”

虽名义上贵为“京官”,但顺天府尹真正能管的,其实是北京城墙之外的地区,对于城墙内的事,他能过问的并不多。

为什么说顺天府管不了北京城呢?还是先看看地图吧。

“凸”字形的京师,分为内城和外城,满汉分城而居,分城而治。“旗人”均住在内城和西郊三大营,“民人”也就是老百姓,住在外城。

内城就好似一个大军营,其中皇城内的皇族归“宗人府”管,旗人由步军营管,各级官员则由所属的衙门提供福利。顺天府尹名义上和九门提督“共管”北京内城,但九门提督是一品大员,根本不会和他商量事。

外城住的,有汉族高官也有平民。当时外城是京师繁华之地,商贾林立,如同仁堂、月盛斋、内联陞等都在外城。清末以前,流民不入京,在城里居住的老百姓几乎都是“老北京”。

旗人、民人、官员,不同群体适用不同的治理体系,在这种情况下,只以州县来进行单一化管理,显然无法解决京师的多元治理需求。顺天府尹虽说有三品,但处理起京城的事,也就成了“虚职”。

顺天府在北京内外城最大的政事,其实是管教育。“顺天府学”作为京师的官办学校,位于今府学胡同,比旁边的大兴县县衙还有名,府学胡同的名字就是根据顺天府学而来。

九门提督兵马司

在清代,京城的大街上,能看到很多木质栅栏门放在胡同口,这其实是清代北京的城市管理制度之一。

我国古代一向“军警不分”,军队一般也兼着城市治安职能。清代有三个官方机构按区域

管理着

北京城的治安:内城的步军营,外城的巡捕营和五城兵马司。其中,前两个营归一个官来统领,叫“提督九门步军巡捕五营统领”,也就是民间所谓的“九门提督”。

由于这个职位直接关系到皇家的安危,因此历来都由心腹大臣担任,终满清一朝,这个职位都没有落到过满人以外其他族人的手里,甚至还有不少亲王亲自就任此职。

在九门提督治下,基本的军事单位叫做“汛”,皇城内有90汛,内城城墙上有87汛,内城城内有625汛,一个汛由步军12人看管,负责地面安全。

汛之下,则有栅栏和堆拔。清代北京城内共有栅栏两千余座,前门大栅栏就是因为廊房四条的栅栏特别大,形成的特殊地名。至于堆拔也叫堆子,一般设在城里的重点区域,是一两间单独的房子,房外有兵器架,凸显其官方身份。栅栏和堆拔类似于今天的“执勤点”,有固定的“堆兵”看守。

“堆兵”管理着所辖居民,谁家生了孩子,谁家有了红白喜事,谁眼下出了远门,谁家来了“客人”,他们俱了如指掌。除此之外,这些“堆兵”,还要维护街面的交通,预防火灾。他们白天巡街泼水,到了晚上则打更看守,也是非常辛苦。

外城分为东西南北中五城,五城下设坊,坊又设铺或牌。全城及附近郊区共有33坊,106牌,705铺。铺下的百姓按照保甲制编户,由五城察院和五城兵马司实施着“网格化管理”。

当时,北京内外城以及近郊都是由皇家机构——禁卫军、步军统领、都察院直接管理,可以视作“直管区”。雍正年间,“直管区”有了明确的边界,并被称为“城属”,可以说是最早的城市区划。

城属内由多个部门、多头管理,自然行政链条较长,运行复杂。同时下发至“步军统领衙门、五城、顺天府”的谕令在《清实录》《大清会典事例》中不胜枚举,正反映出京师多头管理的复杂状况。

巡警衙门连卫生防疫也管

清代后期,皇权衰落,流民入城,多项禁令均被突破。比如,为了永葆旗人斗志,内城曾取缔商业街区,禁开娱乐场所,但在此时,东安门外已经成了热闹的定期集市。

庚子年,八国联军入侵北京,慈禧和光绪西逃,京城成了暂时的权力真空,城市秩序完全瘫痪。为了保证北京的正常运转,清廷留守官员与各国占领军协商,由士绅出面,组成临时治安机构,分区治理,后来统称为“安民公所”。

“安民公所”里有中外巡警,主要职责是协助各国进行占领区管理,覆盖了人口、公共卫生、社会治安等多个方面。这一机构只存在了一年,但其让中国人在屈辱中触摸到了近代城市的管理模式。

1901年《辛丑条约》签订,依据丧权辱国的条款,天津竟然不允许中国人驻军。时任直隶总督的袁世凯想出了“化兵为警”的办法,亲率3000名换了警服的新军来到天津。洋人本来很有意见,但袁世凯解释说,他带来的是警察,是来维护社会秩序的,符合国际惯例。洋人没了脾气,中国最初的警察就此诞生。

清廷恢复对北京的统治权后,沿袭“安民公所”之制,在京城设立善后协巡总局,1902年又改为工巡总局。原有治安机构除步军统领衙门予以保留外,其余各机构全部撤销并入工巡总局,由满族亲贵大臣毓朗、善耆管理。这一机构除了维护治安,还增加了城市建设与管理的职能,可以说,已经具备了近代市政管理机关的雏形。

1905年9月,载泽等五大臣出洋考察各国宪政,在火车站登车之时,突然发生了革命党人吴樾炸车事件。清廷上下震动,袁世凯借机提出,为首都治安和皇族安全起见,倡办警察,清査户口,预防革命人士潜伏。于是,同年10月,巡警部在中央成立,徐世昌被任命为新成立的巡警部尚书。

徐世昌以一届翰林身份执掌巡警事务,本来是材非所用,但由于徐世昌曾在阻止刺客吴樾时立下大功,加之袁世凯的大力推荐,才让一个汉人执掌了京城防务。

该部成立之后,立即接收了北京的工巡总局,将其改组为“内外城巡警总厅”。一年后,总厅又转隶民政部,成为中国最早的真正具备近代意义的城市警察机构。

由于中国的城市管理体制还没有建立起来,于是,巡警在履职过程中不知不觉地担当起了城市管理者的角色,成了北京城的“大管家”,可说是包揽今天110、119、120、城管、环卫、居委会大妈等各种工作。

就拿公共卫生一项来说,总厅下设卫生处,卫生处又分设四股:清道股、防疫股、医学股、医务股。无论是做广告宣传讲卫生,还是给娼妓检查身体,乃至推行厕所革命,事无巨细均责无旁贷。

1908年的《北京日日画报》上有一幅《北京大街景象》,介绍了北京的6种新事物:“槐与柳两行碧青;设岗位指挥交通;太平童以防危险;自燃灯大放光明;石子路洒扫干净;四轮车最走当中。”站岗的巡警成为了大街上重要一景,实际上,上述列举的6种“景象”皆是巡警的职责。

与“新政”的其他部分不同,巡警是老百姓看得见摸得着的,他们一身黄布制服,腰系宽皮带,散腿裤子大皮鞋,手持警棍,身配东洋刀和捕绳、哨子,碰到有妇女泼洒洗衣刷锅水时,马上干涉,看见小孩在街上大小便,就打门叫大人出来罚款。对这种新生事物,民众既有期待,又有揶揄,还有同情。

巡警的月收入只有七八元,和人力车夫、店铺仆役等一样,属于社会的下层。清末有民谣说,“黑夜扛枪白天拿棍儿,巡警不如看街的狗,不当巡警没饭吃”。可见,与之前的军人、官吏不同,巡警不再是高高在上。

最初的电灯电话自来水

对于北京的变化,外国记者显然更为敏锐。曾任《泰晤士报》驻华首席记者的莫理循1897年刚来北京时,发现北京天气热、尘土多,给人以拥挤幽闭的不适感觉。而1911年当他再次来到北京时,新建筑、新马路和新组建的警察部队都展现出“一个发展中城市的骄傲”。他在给布雷克夫人的信中赞扬,“在北京,我发现这个城市正在变样……”

北京变样了,如果说管理体制是制度基础,那么市政基础设施的建设就是城市近代化的物质基础。

内政始于道路,道路改造是城市改造的重要前提。清末,北京道路之坏,闻名于世,雨天则泥泞满地,晴日则尘埃蔽天。1905年成立内城、外城路工东西两局,就是专门负责京城马路的修建的。

为了与东交民巷使馆区“接轨”,清政府从1904年起陆续修了十几条石渣路。1909年为给慈禧出殡,在海淀一带修路时,先用碎石填平,再灌石灰水,然后用汽碾轧平。当时称这种铺路法叫“锯子活”,受到朝野一致好评。

巡警机构建立之后,各厅建立了清道队,负责维护道路卫生及整修,并在主要街道种植树木,尤以前门大街的马缨花最美。沟渠整修工程也同时展开,东交民巷玉河、大明壕、北新华街等沟渠均改造为暗沟。

庚子年间,为满足军事需要,德国军队架设了北京通往天津塘沽的电话线,1904年北京第一个面向社会的电话局开业。此后,北京的电话事业陆续扩展至南苑、香山、汤山等地。

电力照明是从宫廷开始的,西苑三海、颐和园是北京最早亮起电灯的地方。19世纪末,东交民巷使馆区开始使用电灯照明。1905年,官商联营的华商电力公司在正阳门内的顺城街成立,为官府、街道、商店的8000余盏电灯供电。到1909年,还有600多户官员的住宅用上了电灯。

1908年,实业家周学熙引进德国设备,创立“京师自来水股份有限公司”,两年后正式向北京城内供水。不过,自来水一出现就遭到山东水夫群体的联合抵制,还有谣言说这是洋人布下的圈套,因此普及率极低。1911年,内外城巡警总厅向市民发表了劝食自来水的白话公告,开门见山地说:“这个自来水,是奉皇上旨意办的,全集的是中国股,全用的是中国人,不是净为图利啊。”

早期城内限制商业发展,大街摆摊无人管理,苍蝇成群,臭气熏天,特别是肉铺随便开设,血污横流于地,更是有碍观瞻。为了解决地摊问题,内城巡警总厅在闲置的神机营操练场上设立了东安市场,外城卫生局在牛街设立了第一个屠宰场。1909年出版的《京华百二竹枝词》曾刊有“新开各处市场宽,买物随意不费难,若论繁华首一指,请君城内赴东安”的小诗,说明北京商业的发展。

1906年,学习宪政的五大臣归国,并带回各种各样的动物,包括狮子、斑马等。慈禧将这些动物饲养在三贝子亲王的花园里,并将这座花园命名为“万牲园”。1908年动物园向公众开放,这也成了民国公园运动的发轫。

一系列公共设施的建设,使得古都北京一改往日封闭、压抑的氛围,城市面貌、社会风尚都为之一新。

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