WTO上诉机构前首席法官巴克斯:平行DSB机制和诸边主义挽救WTO

2019-06-18 17:46:07  第一财经 

世界贸易组织(WTO)近年来难事不断,近期更是进入了决定“生死存亡”的关键时刻:WTO的争端解决机制(Dispute Settlement Body,DSB)面临危机——美国从2017年起对WTO上诉机构(Appellate Body )启动法官候选人甄选程序百般阻挠。由于此程序必须得到WTO成员的一致认同才可启动,除非有解决方案,到今年年底,WTO最重要的仲裁功能将出现实质性瘫痪。

当前全球贸易保护主义之风渐盛,多边贸易体制岌岌可危,WTO究竟该何去何从?在危机面前,是否会退回到关税与贸易总协定(GATT)时期?全世界是否需要认真考虑WTO-1? 而如若美国真的退出了WTO,WTO又该如何继续前行?

针对这一系列问题,佛罗里达大学全球经济与环境机遇中心主任、世界贸易组织上诉机构创始成员及前主席、首席法官詹姆斯·巴克斯(James Bacchus)在今年博鳌亚洲论坛期间和近期接受了第一财经的多次独家专访。他强调,尽快恢复DSB上诉机构的人员任命,否则新的贸易争端案件越积越多,将严重影响WTO作为多边贸易协调和仲裁机制的运作效率。若美国继续阻挠上诉机构任命新成员,WTO的163个成员应该使用现有的WTO规则来建立一个有效的平行争端解决体系。

在他看来,没有美国的WTO不能算一个真正的WTO,“我不认为美国政府会真正决定退出WTO,我也不认为美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)真会让美国退出WTO,他只是想重塑WTO的运行模式。”巴克斯表示,“但也不是说失去了美国,WTO就不能继续运行下去。”

针对WTO在决策机制方面存在的问题,巴克斯认为,“未来WTO也可以通过诸边贸易协议继续前进,且众多WTO的多边贸易协议也是从早年的诸边协议演化而来。”

和一些学者认为全球化过度的观念截然不同,巴克斯强烈认为全球化做得还远远不够。他表示:“我认为我们需要更好的全球化治理,从经济和环境角度来促进全球可持续发展,就这一领域而言,中美合作存在巨大潜力,特别是中美两国在气候变化问题上的合作迫切而不可或缺,该问题的重要性超过一切。”

巴克斯曾担任WTO上诉机构的首任法官之一,并两次担任该机构主席。

全球化还远远不够

第一财经:中国加入WTO后,深度参与了全球化进程,重塑了全球价值链。2001年,中国在全球制造业增加值中的份额仅为4%,2017年的份额约是23%,是美国、日本和德国的总和,也正因如此,中国占据大量市场份额的事实让一些国家感到“不舒服”。在过去的两年里,某些国家对待中国的态度有了实质性转变。你如何看待这种转变?

巴克斯:1979年,我曾作为美国贸易谈判代表与团队一起参与实施了中美两国之间的第一个双边贸易协定。10年后,我成为了美国民主党国会议员。上世纪90年代初,我就是坚定支持中美贸易友好关系的人士之一。离开国会后,我被任命为WTO上诉机构的七名创始成员之一。我在WTO任职的头十年,曾两次担任上诉机构的主席和首席法官。我的专业是国际法,同时也是法学教授。

2001年中国加入WTO时,我正任职于WTO上诉机构,当时我也强烈支持中国入世,其实如果中国不入世,WTO也很难被称为“世界”贸易组织。2003年,我在WTO上诉机构任期内参与的最后一个案子也恰是中国的“入世第一案”,当时中国和其他国家作为原告向WTO提出对美国钢铁保障措施(Steel Safeguards)的诉讼。

(注:2002年3月,时任美国总统布什宣布对进口钢铁实施201保障措施调查案最终救济方案,对板坯、板材等进口的主要钢铁品种实施为期三年的关税配额限制或加征高达30%的关税。此举立即遭到了世界所有向美国出口钢材国家的强烈反对,相关国家纷纷利用WTO相关规则,向美国政府施压。2003年7月11日,美国201钢铁保障措施案三人专家组发布报告,裁定美国对本国的钢铁保护措施违反WTO规则,支持原告方要求美国立即停止对本国钢铁行业执行保障措施的申诉。该案起诉美国的国家多达8个,中国是原告之一,因此这是中国入世后,第一次成功运用WTO争端解决机制保护本国贸易和产业合法利益,取得了胜利。)

2004年,我离开了WTO,此后也始终致力于继续保持和加强美中两国之间强有力的贸易合作和地缘政治关系。我在佛罗里达大学担任法学教授,同时也是浙江大学国际法讲座教授,每年都会来中国。我的《贸易和自由》(Trade and Freedom)一书在中国有不少读者,新书的中文译本今年晚些时候也会正式发行,名为《积极的世界:塑造和共享可持续的全球繁荣》(The Willing World: Shaping and Sharing a Sustainable Global Prosperity,伦敦《金融时报》2018年“年度最佳书籍”)。

关于一些人认为中国可能违反了部分WTO义务,我认为,正确的做法是,中国、欧洲、美国、日本等应该诉诸WTO争端解决机制,来解决这类问题。

第一财经:丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)在最新出版的《贸易的真相》一书中提到自己对全球化的理解。你是否认同他所谓超级全球化(hyper globalization)的说法和看法?

巴克斯:罗德里克教授认为我们也许在全球化的道路上走得太远了,但我强烈认为我们做得还远远不够。我认为我们需要更好的全球化治理,从经济和环境角度来促进全球可持续发展,就这一领域而言,中美合作存在巨大潜力,特别是中美两国在气候变化问题上的合作是迫切、不可或缺的,该问题的重要性超过一切。

WTO的“生死存亡”时刻

第一财经:WTO目前正面临巨大挑战,有观点认为WTO在今年年底将会退回到关税与贸易总协定时期的机制,甚至莱特希泽认为GATT更好,但WTO前总干事拉米(PascalLamy)认为这是不可接受的。这种倒退会发生吗?

巴克斯:从上世纪80年代开始,我与莱特希泽在美国对世界其他国家贸易的基本方针上的看法就存在很大差异。莱特希泽是优秀的贸易律师、技巧高超,但同时他也是单边主义者(unilateralist)和保护主义者。我们初识时,他是美国钢铁贸易方面的律师,而我当时是美国国会议员。当时的问题是,美国是否要同意更新贸易纠纷解决机制,新的机制需要是强制性、具有约束性的,我始终认为这是必要的,但莱特希泽一直持不同看法,他说过要回到GATT时代,在这一机制下,任何一个成员都有权否决报告的通过、争端解决机构的组建等。

美国政府现在相信的是权力统治,而不是法治,他们也已经开始行动,包括宣布退出巴黎气候协定、退出与伊朗的核武器协议、退出TPP(跨太平洋伙伴关系协定)等,我认为这都是错误的。

(注:WTO设立了专门的争端解决机构,负责设立专家小组和上诉机构,而在GATT下则无此类机构。专家小组和上诉机构报告的通过采用了由DSB不一致否决的原则,此原则的采纳使专家小组和上诉机构的报告一般都可以通过,与GATT下一票即可否决的制度相比,其解决了争端久拖不决的情况。)

第一财经:如果退回到GATT时代,我们将会付出什么代价?

巴克斯:莱特希泽似乎试图要“杀死”上诉机构,他们希望上诉机构能够服务于美国的利益,但上诉机构的判决始终是公正且独立的,这也是该机构建立的原则。

第一财经:回到GATT时代,美国的确可以掌握更大的话语权。

巴克斯:在GATT时代,每个国家都能一票否决,这在WTO下是不存在的,显然特朗普和莱特希泽更希望回到GATT时代。因此,过去一年多来,美国始终在阻碍WTO上诉机构任命新成员,这也导致上诉机构目前只剩3名法官。条约规定,上诉机构必须要至少有3位法官来参与上诉裁决,如果人数不足,就无法发挥效力。目前的情况是,2位法官的任期将在今年12月到期,那就意味着届时就只剩下1位法官,这是来自中国的一位女法官,她在过去很好地代表了所有WTO成员行使权利。

一旦上诉机构无法发挥效力,WTO的争端解决机制就会陷入停滞,这也意味着整个贸易体系将陷入危机,这是影响WTO未来“生死存亡”的大问题,而目前其他贸易摩擦也仍在持续,因此我们需要通过上诉机构来解决这个危机。

如果美国继续阻挠(stonewall)上诉机构任命新成员,那么WTO的其他163个成员应该使用现有的WTO规则来建立一个有效的平行争端解决体系(parallel dispute settlement system)。

(注:该替代方案的核心是使用《争端解决谅解协议》第25条(Article 25),该条款规定可以建立一个WTO成员可以加入其中的仲裁机制,作为争端解决的替代方案。成员们可以根据第25条设立“不包含美国的上诉机构”,其中各成员将认同一套共同的仲裁规则。第25条提及,任何两个WTO成员在遇到贸易纠纷时,都可以选择仲裁。它们可以选择自己的仲裁人、可以自行决定程序,也不需要提前受到批准,且任何国家也不能禁止它们这么做。它们通过仲裁所得的判决也与任何其他WTO争端解决的判决同样具有法律约束力,同时也是可施行的。)

第一财经:几年前拉米就提及,退回GATT时代是不可被接受的,但同时他也表示应该准备“B计划”,即“一个没有美国的WTO”。你认为WTO是否能在美国退出的情况下继续运转?

巴克斯:退回GATT时代的确是不能接受的。我认为美国退出WTO无疑是“经济自杀”(economic suicide),同时,我认为美国政府并不会真正决定退出WTO,我也不认为莱特希泽真会让美国退出WTO,他只是想重塑WTO的运行模式,让美国能更容易获得自己想要的东西。

但其他成员也要做好准备,在没有美国的情况下,继续推进WTO。没有美国的WTO不能算一个真正的WTO,就像没有中国的WTO也不能称之为完整的WTO。但是,并非失去了美国,WTO就不能继续运行下去,就像我们在TPP中所看到的那样,其他11个国家在没有美国的情况下依旧继续前进,只是可能其重要性下降了。

数字贸易等领域应推进诸边主义

第一财经:在放弃NAFTA(北美自由贸易协议)后,美国、墨西哥和加拿大重新签署了新协议——美国-墨西哥- 加拿大协议(USMCA),你认为这是一种更高层次的贸易协议吗?

巴克斯:在我看来,这并不是真正的自由贸易协定,虽然一些人认为这是NAFTA+,但我认为这其实是NAFTA-,是一场从自由贸易转向管理贸易(managed trade)的运动,而我反对有管理的贸易,其效率不足,这也是我和罗德里克教授存在分歧的一点。显然,美国政府相信有管理的贸易才是有效的,但讽刺的是,美国另一方面还在指责中国实行有管理的贸易。管理贸易显然抑制了美国经济的发展。

第一财经:在美国退出TPP后,在日本力推下,剩余11个成员国在2018年3月8日签订了新的贸易协定(CPTPP,全面与进步跨太平洋伙伴关系协定)。你是否认为CPTPP是更高层次的贸易协议,且美国和中国都应该加入?包括 CPTPP和RCEP(区域全面经济伙伴关系)等在内,你认为这是否会削弱WTO的影响力?

巴克斯:事实上,我认为WTO在未来一两年内将变得更加重要,不管美国退出与否。

我经常说美国应该重新加入TPP,我也认为美国和其TPP创始国也应该邀请中国加入。TPP中规定了成员国应该履行的新义务,一些是在WTO中所没有的,例如数字贸易(digital trade)就是其中之一。

美国政府做的一件积极的事是,他们寻求有意愿达成协议的WTO成员来达成协议,即以诸边贸易协议来规避要取得WTO160多个成员一致同意的要求,但我认为中国如果不参与,一切很难取得实质性发展。如果能有全球性的数字贸易协议,我们才能最大程度上受益。

第一财经:在全球电子商务爆炸性增长的背景下,由于WTO缺乏相关规则,一些成员开始研究对策。今年1月,中国、美国、欧盟、俄罗斯、日本、巴西等共76个WTO成员,在瑞士达沃斯举行的电子商务非正式部长级会议上签署《关于电子商务的联合声明》,确认有意在WTO现有协定和框架基础上,启动与贸易有关的电子商务议题谈判。中国在最后一刻同意加入,目前谈判正在进行,你预期未来会如何发展?

巴克斯:我认为这的确是一个方向,一切才刚刚开始,而且很重要,我们也必须要继续推进。中国、欧盟、美国等其他国家需要达成一定的共识。

第一财经:你认为这种共识有可能在短期内达成吗?

巴克斯:这些年,我参与了很多贸易协商,你会发现,很多事情刚开始的时候总是觉得没有办法达成共识,但最后都达成了共识。

当我年轻的时候,在美国贸易代表署(USTR),美国有一个疯狂的想法,认为该为北美制定一个自由贸易协定。当时大家都说我们疯了,认为这永远不会发生。然而15年后,国会通过了我们的这项计划(1992年8月12日,美国、加拿大及墨西哥三国签署了NAFTA)。所有的贸易协定几乎都经历了这样的过程。1947年时,我们没能成立国际贸易组织(ITO),当时的GATT其实是B计划,在日内瓦参与签订GATT的只有23个国家,随后的40年间,WTO成员上升到近100个,之后的乌拉圭回合谈判持续了近10年,最终我们建立起了WTO,前后将近花了半个世纪。但如今在气候变化、数字贸易、竞争政策等问题上,我们可能没有那么多时间。

第一财经:的确如此,在重大议题上耗费太长的时间的确不现实。那么诸边主义(plurilateralism)是不是一个可行的解决方案?

巴克斯:很多人认为,WTO的谈判方式就是多边主义,也就是说在所有164个成员都同意的情况下,协议才能最终达成。但事实上,这一想法是不切实际的,上世纪90年代WTO成立之初的设想可能并不适用于当下。

我认为,未来WTO可能会通过诸边贸易协议继续前进。其实有一些协议的确已经在诸边主义原则下签署,例如IT协议、政府采购协议等。在全球经济飞速发展的背景下,现在最好的推进方式是,让那些有意愿履行义务的成员进行合作,因为这样做对它们也有益。

第一财经:你认为中国应该基于诸边主义来推进数字贸易协议?

巴克斯:是的。如果美国、中国、欧洲、日本能够在数字贸易上达成一致,那么其余国家肯定也会同意。

很多人忘记了,不少WTO协议都是从诸边主义开始的,例如在东京回合谈判时签订的诸边贸易协议。当时,除了贸易谈判,我的工作就是飞到全球各地,推动GATT成员签订反倾销、反补贴等规则,而在乌拉圭回合谈判后我们成立了WTO,这些协议后来就变成了《WTO反倾销协议》、《贸易技术壁垒协议》等。

第一财经:你要如何说服各国接受某项协议?

巴克斯:要人们接受一个协议,唯一的方式就是让他们看到这一协议有利于他们本身的利益。

第一财经:目前,中国、美国和其他国家间似乎有很多误解,尤其是针对产业政策、补贴、国有企业等。如何在这些领域相互沟通,降低误解,寻求共识?

巴克斯:很多人认为,WTO没有设想到中国治理模式的不同,但我不认同这种看法,GATT从一开始就考虑到了不同的产业政策。如果一定要说什么政策是好的、什么是坏的,如果产业政策是为自由市场提供一个赋能的框架,并投资基本的研发,我完全支持;但如果产业政策旨在管理贸易和管理经济结果,那我就表示反对。补贴只会对市场经济产生副作用,等同歧视海外供应商,这也违反了WTO的规定。

WTO上诉机构前主席

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